Glänzend bestanden

Glänzend bestanden

Was erlauben Schulz? Was Juncker? Die Trapattonis unter den Analytikern und Kommentatoren sahen die im EU-Vertrag nicht vorgesehenen „Spitzenkandidaten" den Staats- und Regierungschefs anmaßend und putschistisch das Recht rauben, dem Parlament den Kandidaten für das Amt des Präsidenten der EU-Kommission nach freiem Ermessen vorzuschlagen. Und was erlauben Merkel und Cameron? Sie sollen in die Entscheidung des Europäischen Rates über den Vorschlag eines Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten auch persönliche und nationale Überlegungen eingebracht, zur Missachtung des europäischen Wählerwillen angestiftet und versucht haben, nichts weniger als das gerade frisch ergrünende Pflänzchen der europäische Demokratie in die Tonne zu treten.

Die eine Behauptung ist so lächerlich absurd wie die andere. Inzwischen hat sich der Europäische Rat entschieden, den EVP-Mann Jean-Claude Juncker als Kandidaten vorgeschlagen und das Parlament hat ihn mit einer großen Mehrheit zum Präsidenten der EU-Kommission gewählt. Wortlaut und Sinn des EU-Vertrages wurde Genüge getan. Es ist Zeit, sich zu vergewissern, was anders geworden und was gleich geblieben ist. Und was das eine wie das andere für die Unionsdemokratie bedeutet.

Die Vorschriften des Vertrages von Lissabon für die Einsetzung des Kommissionspräsidenten folgen eins zu eins dem vom Europäischen Konvent 2003 entworfenen Verfassungsvertrag. Daher kann es dem Verständnis für sie dienen, daran zu erinnern, was der Konvent mit den Neuerungen beabsichtigt hatte. Dort hatten, daran seien Legitimationszweifler zusätzlich erinnert, nicht etwa die Vertreter des Europäischen Parlaments die Mehrheit, sondern, gemeinsam mit den Vertretern der Regierungen, die Abgeordneten der nationalen Parlamente.

Der Konvent wollte, erstens, das Europäische Parlament stärken. Nicht allein durch die fast vollständig ausgebaute Mitentscheidung bei der Rechtsetzung, sondern auch durch das Recht, über die Besetzung einer Führungsposition an der Spitze der Union zu entscheiden. Das sollte auch die Bedeutung der Wahlen zum Europäischen Parlament für die Besetzung eines Spitzenamtes der Union erhöhen. Die volle Parlamentarisierung der Unionspolitik war damit nicht beabsichtigt.

Zweitens sollte der Chef der Kommission, für deren Arbeit er nach dem Vertrag die Leitlinien festlegt, eine stärkere parlamentarische Legitimation erhalten, womit auch dem im Laufe der Zeit real gewachsenen politischen Gewicht der Kommission Rechnung getragen würde. Zu einer den nationalen Regierungen vergleichbaren Unionsregierung sollte sie nicht führen.

Drittens sollte nicht nur das direkt gewählte Europäische Parlament, sondern auch der zweite Strang der demokratischen Legitimation des politischen Handelns der Union, die von den nationalen Parlamenten gewählten Regierungen im Europäischen Rat, an der Einsetzung der Kommission und ihres Präsidenten beteiligt sein. Eine Alleinentscheidung des Parlaments war ebenso wenig vorgesehen wie bei der Gesetzgebung der Union.

Das Neue an den in diesem Sinne vom Konvent formulierten und mit dem Lissabonvertrag 2009 EU-Recht gewordenen Vorschriften lässt sich im Kern wie folgt zusammenfassen: Das Europäische Parlament „wählt" mit der Mehrheit seiner Mitglieder den Präsidenten der EU-Kommission. Bislang ernannte ihn der Europäische Rat nach „Zustimmung" des Parlaments, die es mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen erteilte. Für die Wahl schlägt der Rat dem Parlament einen Kandidaten vor, wobei er das Ergebnis der Europawahl „berücksichtigen" muss. Bislang stellte der Vertrag keine direkte oder indirekte Verbindung zwischen der Einsetzung der Unionsexekutive und der Wahl des Parlaments her.

Der Europäische Rat muss für seinen Vorschlag das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament „nur" berücksichtigen. Das lässt ihm für die politische Einschätzung des Wahlausgangs einen gewissen Spielraum. Um ihn auszuloten, muss er, bevor er seinen Vorschlag macht, das Parlament „konsultieren". Wie das im Einzelnen abläuft, lässt der Vertrag, natürlich, offen. Das aus dem Rechtsetzungsprozess bekannte Konsultationsverfahren ist auf die Nominierung einer Person nicht einfach übertragbar.

Wie auch immer: Mit dem Blick auf das politische Handeln heißt „berücksichtigen" in jedem Fall und unmissverständlich, dass der Rat sich vergewissern sollte, ob sein Kandidat eine realistische Chance hat, im Parlament die für die Wahl erforderliche Mehrheit zu erhalten. Die kann und wird nach etablierten demokratischen Gepflogenheiten in Europa zunächst und am ehesten ein Repräsentant der stärksten Fraktion erreichen, aber keineswegs unter allen Umständen. Die Vorschriften des Vertrages müssen auch für andere Konstellationen als die gegenwärtige anwendbar sein. So ist durchaus denkbar, dass in einem neu gewählten Parlament auch ein Kandidat aus der zweit- oder drittstärksten Fraktion die erforderliche Stimmenzahl auf sich vereinigen könnte. Oder dass sich ein Kandidat als mehrheitsfähig erweist, der dem Parlament gar nicht angehört. Je klarer und fester die politische Mehrheit ist, desto größer ist das Gewicht des Parlaments in der wichtigsten Personalentscheidung an der Spitze der Union. Das war dieses Mal der Fall. Je unübersichtlicher und wankender die Mehrheitsbildung ist, desto größer ist das Gewicht des Vorschlags aus dem Europäischen Rat. Das könnte durchaus nach kommenden Parlamentswahlen zum Tragen kommen

Nach der ersten Wahl zum Europäischen Parlament auf der Grundlage des Vertrages von Lissabon war es für zwei, drei Tage offen, wer den Ablauf der Entscheidungen bestimmt. Der Vertrag legt das selbstverständlich nicht im Einzelnen fest. Als Juncker und Schulz untereinander ausmachten (vielleicht doch im Hinterzimmer?), wer am ehesten für die Wahl des Kommissionspräsidenten eine sichere Mehrheit hinter sich versammeln würde, haben sie nichts anderes getan als mehrere mögliche und komplizierte Abläufe kurzzuschließen: Ein frühzeitiges, deutliches und geradezu hilfreiches Signal an den Rat, wie sich das Parlament - vermutlich - verhalten werde. Ein „Putsch" sieht anders aus.

Mit einem Kandidaten, der im Parlament mit Sicherheit durchgefallen wäre, hätten die Staats- und Regierungschefs zwar keinen Wähleraufstand provoziert. Sie hätten sich aber politisch blamiert. Mit der Folge, dass sie für ihren zweiten Vorschlag nur noch schwer einen Kandidaten mit politischem Gewicht finden würden, der bereit ist, sein Ansehen dem Risiko einer erneuten Fehleinschätzung des Rates auszusetzen. Die Nachwirkungen eines derartigen Autoritätsverlustes reichten weit - mindestens bis zu den Vorschlägen für die nächste Wahl 2019. Das wäre dann eine viel folgenreichere Machtverschiebung zu Lasten des Europäischen Rates als sie der geltende Vertrag vorgenommen hat.

Auch das Parlament hätte sich blamieren und damit seine gestärkte politische Kraft auf Jahre hinaus verspielen können. Das wäre der Fall gewesen, wenn es zur Nominierung eines bestimmten Kandidaten gedrängt und dann die für seine Wahl erforderliche absolute Mehrheit nicht zustande gebracht hätte. Auf den neuen Vorschlag, den der Rat dann machen müsste, hätte es kaum noch Einfluss. Es könnte zwar auch ihm die Mehrheit verweigern und das könnte längere Zeit so weitergehen. Aber am Ende würde es den Kommissionspräsidenten nicht mehr „wählen", sondern nur noch „akzeptieren". Ein solcher „Vorschlag-Wahl-Marathon" ist auf der nationalen Ebene keineswegs unüblich. Aber auf der Ebene der Union hätte das Europäische Parlament im Vergleich mit den Staats- und Regierungschefs den kürzeren Atem. In den Augen der europäischen Öffentlichkeit wie der nationalen Regierungen verlöre es genau die zusätzliche Legitimation und Autorität, die ihm der neue Vertrag verschaffen sollte. Für einen auf diese Weise „gewählten" Kommissionschef würde das Gleiche gelten.

II.

Von Spitzenkandidaten ist im Vertrag nicht die Rede. Einfach weil er den politischen Parteien nicht vorschreiben sollte, was in ihrer freien Entscheidung bleiben muss: Die Art und Weise wie sie sich um Wählerstimmen bemühen. Darüber hinaus standen einer Aufnahme in den Vertrag auch politisch-praktische Überlegungen im Wege: Spitzenkandidaten könnten wegen der großen wahlkulturellen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten europaweit nicht ausreichend wahrnehmbar sein. Sie würden die Parlamentswahl politisch überfrachten, denn es gehe lediglich um den Vorsitz einer „Behörde". Das unterschiedliche Gewicht der Wählerstimmen begründe Zweifel an der demokratischen Legitimation einer auf eine Gewinner-Verlierer-Konstellation zugespitzten Entscheidung. Und so weiter.

Genug Gründe, um der Aufstellung von Spitzenkandidaten keinen Vertragsrang zu geben, aber längst nicht genug, um sie vertraglich auszuschließen. Sie kann durchaus für sich in Anspruch nehmen, dass sie der politischen Logik des neuen Vertrages folgt, der dem Ergebnis der Europawahl auch eine personalpolitische Bedeutung zuweist. Im Übrigen gehörte die Aufstellung von Spitzenkandidaten schon vor dem Konvent zu den Überlegungen und Forderungen aus den großen Fraktionen im Parlament, in der EVP nachdrücklicher als bei den Sozialisten. Das Terrain war vertraglich und politisch vorbereitet, dennoch war die Aufstellung von Spitzenkandidaten ein Schritt ins europapolitisch Ungewisse. Er musste gewagt werden. Martin Schulz hat ihn als erster und beherzt getan.

Die im Vertrag nicht vorkommende, aber von ihm suggerierte Aufstellung von Spitzenkandidaten sollte die Wahl zum Europäischen Parlament personalisieren, die Wahlbeteiligung steigern helfen und dem Wahlausgang eine unmittelbare politische Folgewirkung geben. Letzteres ist nun gelungen. Sie war europaweit deutlich erkennbar, am Ende auch für uneinsichtige Regierungschefs. Das wird das Verfahren zur Aufstellung von Spitzenkandidaten verändern, stärkere innerparteiliche Konkurrenz wachrufen und die Aufmerksamkeit der Regierungschefs, die ja häufig zugleich Parteivorsitzende sind, steigern

Die beabsichtigte Personalisierung der Wahlen zum Europäischen Parlament ist, jedenfalls in Deutschland, bis zu einem gewissen Grade erreicht worden, in einigen anderen Ländern geringfügig, in der Mehrzahl überhaupt nicht. Hierzulande hat der europaweite Spitzenkandidat die SPD veranlasst, sich stärker als in früheren Wahlkämpfen zu engagieren und so zu einem deutlichen, jedoch keineswegs exorbitanten Stimmenzuwachs für seine Partei geführt. In anderen Ländern blieb das Engagement der Parteien wie bisher auf dem denkbar niedrigsten Niveau.

Auf die Wahlbeteiligung hatte die Personalisierung offensichtlich (noch?) keinen nennenswerten Einfluss, nicht einmal in Deutschland. Sie blieb, jedenfalls verglichen mit nationalen Wahlen, niedrig. Das ändert nichts an der Legitimation des Europäischen Parlaments, seine durch den Vertrag gestärkte Macht in der Personalentscheidung auf höchster Ebene bis in die kleinste Nische in Anspruch zu nehmen.

Auch der Europäische Rat ist, mit einigem Zögern, der politischen Logik des neuen Vertrages gefolgt. Zunächst wollte er nach altem Denken über seinen Vorschlag im Konsens beschließen. Verboten ist ihm das ja nicht. Am Ende setzte sich das neue Denken durch, indem er sich mit qualifizierter Mehrheit entschied. Das Recht dazu gewährte ihm der Vertrag von Nizza schon seit 2000, davon Gebrauch gemacht hatte er aber noch nie.

Dem neuen Denken hat ironischerweise ausgerechnet der britische Premierminister zum Durchbruch verholfen. Sein Widerstand gegen Juncker zwang den Rat zur Abstimmung. David Camerons Niederlage mag im Blick auf die Reaktionen in seinem eigenen Land ein gerissener Schachzug, die erpresserische Drohung, der Austritt Großbritanniens aus der EU würde wahrscheinlicher, eher dumm gewesen sein - illegitim oder undemokratisch war weder das eine noch das andere. Angela Merkel mag Juncker für nicht geeignet gehalten und die Entschlossenheit des Parlaments, daran festzuhalten, dass eine Kandidatur des EVP-Spitzenkandidaten dem Wählerwillen entspricht, unterschätzt haben. Gegenüber Großbritannien mag es strategisch geschickt gewesen sein, Cameron zunächst nicht und bei der Abstimmung dann doch allein zu lassen - alles weder undemokratisch noch illegitim.

Kontroversen über die Person und die politische Orientierung des künftigen Kommissionspräsidenten gab es auch früher. Selbst einer wie Jacques Delors war nicht die erste Wahl, erst für seine zweite Amtsperiode war er unumstritten. Als sich sein Nachfolger, der Luxemburger Jacques Santer, 1994 dem Zustimmungsvotum des Parlaments stellte, war er gar nur die dritte Wahl gewesen. Vor ihm waren der Belgier Jean-Luc Dehaene vom britischen Premierminister John Major als zu föderalistisch und der Niederländer Ruud Lubbers vom deutschen Bundeskanzler Helmut Kohl als zu wenig deutschfreundlich verhindert worden. Der italienische Ministerpräsident Romano Prodi war 1999 nur ein Notkandidat nach dem vom Parlament erzwungenen Rücktritt Santers. Und auch die Kür von José Manuel Barroso war 2004 und 2009 alles andere als ein Selbstläufer.

Die Mehrheit im Parlament hatten die Regierungschefs bei der Besetzung des Amtes nie im Blick. Vielmehr blickten sie auf den Status. Delors war „nur" ein Minister in der französischen Regierung gewesen, hatte aber die Kommission so weit in eine politische Rolle hineingeführt wie kein Präsident vor ihm. Nach seiner Amtszeit einigten sich die Staats-und Regierungschefs darauf, dass sie künftig von „einem von uns" geführt werden soll. Das förderte zusammen mit dem Festhalten am Konsensverfahren die Auskungeleien. Dem Konvent ging es auch darum, dem Auswahlkriterium des Rates ein demokratisch besser begründbares voranzustellen: Das Ergebnis der Europawahl.

Dennoch war es nicht undemokratisch oder eine Missachtung des Wählerwillens, dass nicht alle Mitglieder des Europäischen Rates Jean-Claude Juncker vorschlagen wollten. „Berücksichtigen" kann für ein aus demokratisch gewählten Staats- und Regierungschefs zusammengesetztes Führungsgremium der Union nicht einfach „Abnicken" heißen. Der Rat ist eben kein kollektives Staatsoberhaupt, nicht ein europäischer König oder ein Unionspräsident. Er repräsentiert nicht die Einheit der Union, sondern trifft politisch umstrittene Entscheidungen. Die Auseinandersetzung über die persönliche und programmatische Eignung des Kandidaten war eine hochpolitische. Dass sie zum ersten Mal in der Öffentlichkeit stattfand, schuf Transparenz im Sinne der Demokratie.

III.

Das neue Verfahren hat seine erste Bewährungsprobe geradezu glänzend bestanden. Die erste Anwendung der neuen Regeln wird den Umgang mit ihnen in den kommenden Legislaturperioden prägen. Ein Zurück zu den alten Regeln und der alten Machtverteilung zwischen den Institutionen wird und kann es nicht geben. Der Einfluss der Wähler auf die Besetzung einer der Spitzenämter der Union ist gestiegen, das parlamentarische Element bei der Investitur des europäischen Führungspersonals ausgebaut. In die Falle von Automatismen sind weder Rat noch Parlament getappt. Beide haben sich genügend Handlungsspielraum bewahrt, um auf verschiedene oder unvorhersehbare politische Konstellationen künftig flexibel und angemessen reagieren zu können. Beide Institutionen sind in die politische Verantwortung für die wichtigste zentrale Personalentscheidung gezwungen und halten damit die duale demokratische Legitimation der Union in einem neuen Gleichgewicht.

Natürlich gab es Alternativen. Der Konvent hat über die deutlichsten diskutiert. Die eine sah vor, dem Parlament das Recht zu geben, „aus seiner Mitte" den Chef der Kommission zu wählen und diesen vom Rat „bestätigen" zu lassen. Das hatte sogar in Berlin Fürsprecher, konnte sich aber zu Recht nicht durchsetzen. Wenn das Parlament seine Wahlentscheidung von den Regierungen der Mitgliedstaaten bestätigen lassen müsste, läge für die Öffentlichkeit die eigentliche Entscheidung beim Rat. Die Vorstellung, dass demokratisch gewählte Staats- und Regierungschefs „Bestätigung" als „Abnicken" verstehen, lag damals und liegt auch künftig weit jenseits der politischen und konstitutionellen Realität in der Union.

Eine andere Alternative wollte den Kommissionspräsidenten sowohl vom Parlament als auch vom Rat wählen lassen und die gesamte Kommission nicht mehr nur vom Vertrauen des Parlaments, sondern auch von dem des Rates abhängig zu machen. Diese hybride Konstruktion hätte die Kommission dazu verleitet, in allen Kontroversen zwischen Parlament und Rat die eine Institution gegen die andere auszuspielen. Oder sie zwischen beiden Institutionen zerrieben und vollends handlungsunfähig gemacht.

Durch die eine oder andere informelle Diskussion im Konvent geisterte immer mal wieder und ohne Aussicht auf nennenswerte Unterstützung auch die Wahl des Kommissionspräsidenten unmittelbar durch die Bürgerinnen und Bürger. Das sei an dieser Stelle nur der Vollständigkeit wegen und am Rande erwähnt. Für plebiszitäre Elemente der Demokratie ist die Union aus vielerlei Gründen, unter denen das Problem der Stimmengleichheit bzw. Stimmengewichtung noch gewichtiger und nahezu unlösbar würde, kein fruchtbares Feld.

Die Union ist allerdings auch für einen voll ausgebildeten Parlamentarismus nicht gebaut. Sie folgt dem Prinzip der Gewaltenteilung rigoroser als die parlamentarischen Systeme der Mehrzahl der Mitgliedstaaten. Dort sind die Mitglieder der Exekutive in der Regel zugleich auch Mitglieder der Legislative. Hingegen dürfen die Mitglieder der Kommission nicht zugleich Abgeordnete im Europäischen Parlament sein. Diese Inkompatibilität ist dem Mandat der Kommission und ihrer Stellung zwischen Parlament und Rat genau angemessen. Sie schärft die Kontrollbefugnisse des Parlaments gegenüber der Kommission. Und sie hat Interaktionen zwischen Legislative und Exekutive zur Folge, die mit denen in fast allen EU-Mitgliedstaaten nicht vergleichbar sind.

So müssen sich seit 1994 die designierten Kommissare vor der Vertrauensabstimmung über die Kommission im Parlament öffentlichen Anhörungen stellen. Damit hat es sich die Möglichkeit verschafft, tatsächliche oder vermeintliche politische und/oder sachliche Fehlbesetzungen aufzudecken. Und es hat bewiesen, dass es durch die Drohung, der gesamten Kommission das Vertrauen zu verweigern, den Rückzug der betreffenden Kandidaten erzwingen kann. Einem vergleichbaren Verfahren müssen sich die Mitglieder der Regierung in keinem EU-Mitgliedsland unterwerfen.

Für eine Parlamentsherrschaft in der Union müsste nicht etwa nur das Parlament zu einem allein und alles entscheidenden werden. Auch die Kommission müsste weit über das erreichte Maß hinaus politisiert, ihre Besetzung dem Einfluss der nationalen Regierungen entzogen werden. Sie müsste deutlich mehr Entscheidungs- und Führungskompetenzen zu Lasten des Rates erhalten und ihr Initiativrecht in der Gesetzgebung mit dem Parlament teilen. Eine ihrer Kernkompetenzen, als politisch neutrale „Hüterin der Verträge" zu fungieren, wäre mit einer größeren Abhängigkeit von der politischen Mehrheit im Parlament nicht mehr vereinbar. Wenn künftige Vertragsreformen sich zu einer solchen Politisierung der Kommission durchringen sollten, wäre das eine andere Union. Sie ist nicht in Sicht.

Es bleibt dabei, dass sich der politische Wille der Bürger sowohl über das Europäische Parlament als auch über die, ja auch gewählten, nationalen Regierungen manifestiert. Das wird in den nächsten Monaten bei der Besetzung der supranationalsten der EU-Institutionen, der Kommission, zu beobachten sein. Die Spekulationen auf und die Auseinandersetzungen um bestimmte Ressorts wie Außenpolitik, Währung und Finanzen oder Außenhandel werden einerseits zeigen, wie sehr die politische Bedeutung der Kommission real gestiegen ist und weit andererseits der nationale Arm in den vergemeinschafteten Bereich der EU-Politik hineinreicht.

Vor diesem Hintergrund ist es altes Denken, in dem Prinzip der Vergemeinschaftung die Vollendung und in dem des Intergouvernementalen eine Abirrung vom Bauplan der Union zu sehen. Das neue Denken verlangt nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages 2005,dem großen Erweiterungsschub von 2004/7 und den Anstrengungen zur Erhaltung der Währungsunion und des Euro nicht mehr ein kräftiges „Entweder-oder", sondern ein mutiges „Sowohl als auch". Wenn das Gleichgewicht zwischen Vergemeinschaftung und Intergouvernementalität und die Dualität der demokratischen Legitimation endlich akzeptiert und ernst genommen würde, fielen viele der mit dem Fortgang der Einigung Europas verbundenen übertriebenen Erwartungen und Verdächtigungen in sich zusammen.

Alle Vertragsrevisionen seit Maastricht haben die Amtszeiten des EU-Führungspersonals schrittweise einander angenähert. Zuletzt hat auch das verzögerte Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon den Effekt gehabt, dass auch die Amtszeiten des Präsidenten des Europäischen Rates in dieses Zeitmuster passen. Von 2014 an liegen die zentralen Personalentscheidungen zeitlich so eng zusammen, dass sie politisch nicht auseinander gehalten werden können. Damit wird der Beginn der Legislaturperiode des Parlaments alle fünf Jahre zu einem personellen clearing-point der europäischen Politik.

Erst wenn er auch zu einem politisch-programmatischen wird, kann sich das neue Verfahren als eine politische Zäsur erweisen. Denn die Stärkung des demokratischen Elements im System der Union hat bislang die Akzeptanz der Union bei den Bürgerinnen und Bürgern wenn überhaupt nur wenig verbessert. Das Akzeptanzproblem ist eben nicht eines der Legitimation und des Zusammenwirkens von Institutionen, so wichtig sie sind. Es ist eines des Vertrauens in die Zukunftsfähigkeit der Union. Um es zu schaffen, sind das gestärkte Europäische Parlament, die breitere parlamentarische Legitimation der EU-Kommission und ein entscheidungsfähigerer Europäischer Rat gewiss notwendig. Noch mehr allerdings der politische Wille der Mitgliedstaaten.

Dieser Text ist, leicht redigiert, am 21. Juli 2014 in der FAZ auf der Seite "Die Gegenwart" unter dem Titel "Was erlauben Schulz?"erschienen.