Gelungene Mediation am Beispiel Flughafen Frankfurt

Gelungene Mediation am Flughafen Frankfurt

Vortrag auf der Veranstaltung "Regiosignale" der Deutschen Bahn am 14. November 2912 in Frankfur

 

Wir sind ein Industrieland. Unsere Wirtschaftskraft, unser Wohlstand, unser Sozialstaat hängen davon ab, dass Deutschland ein Industriestandort bleibt. Dafür braucht es auch industrielle und infrastrukturelle Großprojekte - ob Flughäfen, Kraftwerke, Windparks, Staudämme, CCS-Speicher, Zwischenlager und Endlager für Kernbrennstoff, Stromtrassen, Straßentrassen, Bahntrassen.

Die gesellschaftliche Akzeptanz industrieller und infrastruktureller Großprojekte in unserem Land hat abgenommen. Wirklich? Nationale und landesweite Umfragen und Wahlen bestätigen das nicht. Aber wenn regional oder lokal gefragt wird, liegen die Mehrheiten nahe am Sankt-Florian-Prinzip. Die Zahl der Bürgerinnen und Bürger, die an der Planung oder gar Entscheidung über solche Projekte teilnehmen wollen, hat zugenommen. Bei  dieser Art von Bürgerbeteiligung geht es in der Regel um Verhinderung, selten um Förderung eines Großprojektes.

Die Risiken, die solche Großvorhaben für Umwelt, Natur, Klima, Gesundheit, Nachbarschaft usw. mit sich können, mögen realistisch oder eingebildet sein. Die Ängste und Bedenken mögen berechtigt oder vorgeschoben sein -sie reichen allemal aus, um Ablehnung zu artikulieren und Widerstand zu organisieren. Zum Beispiel vor drei Jahren in Nordfriesland gegen CCS-Speicher. Zum Beispiel heute im Schwarzwald gegen Windkraftanlagen und Staudämme.

Bedenken und Widerstand hängen nicht allein von der Größe eines Projekts ab. In einer Gemeinde kann auch ein kleines Projekt in hohem Grade konfliktträchtig sein. Konfliktlösung oder Überwindung von Widerstand sind bundespolitische, landespolitische und auch lokalpolitische Herausforderungen. Immer aber sind Widerstand und Konfliktlösung ein unternehmerisches Problem.

Es gibt heute schon eine Menge Mediations- oder Schlichtungsverfahren. Wenige finden eine größere Beachtung in den Medien. Gemessen an der Größe und Bedeutung des Projekts, am Investitionsvolumen und an der Breite des Widerstands gab es in den letzten zwei Jahrzehnten nur zwei mit bundesweiter Beachtung: Das Mediationsverfahren zum Ausbau des Frankfurter Flughafens 1998 bis 2000 und das Schlichtungsverfahren zu „Stuttgart 21" im Herbst 2010. Die Mediation zum Frankfurter Flughafen war erfolgreich. Die Schlichtung zu „Stuttgart 21" ist gescheitert.

Ich habe 1998/ 2000 die Mediation zum Ausbau des Frankfurter Flughafens geleitet. Der Flughafenbetreiber, heute Fraport, und einige Fluglinien, darunter die Lufthansa, hatten den Bau einer weiteren, einer dritten Landebahn gefordert. Die Frankfurter Flughafenmediation war die erste zu einem Infrastrukturprojekt dieser Größenordnung in Deutschland.

Es ging um die Kapazitätserweiterung eines kontinental bedeutenden Luftverkehrskreuzes in einem eng besiedelten Raum, um einen regional und national herausragenden Wirtschaftsfaktor, um ein Investitionsvolumen von mehr als 4,5 Milliarden Euro, um den Erhalt von mehr als 60 000 und den Zuwachs von weiteren 30 000 Arbeitsplätzen.

Es ging aber auch um die Wertminderung von Häusern und Grundstücken zehntausender Anwohner im unmittelbaren Umfeld des Flughafens, um den Erhalt eines stadtnahen Waldes, um wachsende Luftverschmutzung und zunehmende Lärmbelastung bis hin zur Gesundheitsgefährdung.

Am Ende entschied sich die Mediation für die Kapazitätserweiterung des Flughafens durch eine weitere Landebahn und kompensierte die daraus entstehende zusätzliche Lärmbelastung am Tage mit einem strikten Flugverbot in der Nacht. Untrennbar damit verbunden sollte das bestehende Start- und Landesystem optimiert, die Lärmschutzmaßnahmen der Anwohner finanziell vom Flughafen übernommen sowie ein ständiges Dialogforums zwischen Flughafen und Region eingerichtet werden. Das Ergebnis wurde von allen Beteiligten mitgetragen.

Vor einem Jahr, im Herbst 2011, wurde die neue Landebahn in Betrieb genommen. Am 4. April 2012 (fast genau zwölf Jahre nach dem Ende der Mediation) wies das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig die Klage der hessischen Landesregierung gegen das Nachtflugverbot ab. Und zugleich wies es auch die Klagen einiger Flughafengegner gegen die Inbetriebnahme der neuen Landebahn ab. Das war am Ende eine glänzende Bestätigung der Mediation.

Der Modellcharakter des Frankfurter  Mediationsverfahrens liegt im Grundsätzlichen, nicht im Einzelnen.

Mediation erfordert Mut. Die Frankfurter Flughafen-Mediation fand vor den politischen und juristischen Entscheidungen statt. Das war einer der Gründe für ihren Erfolg. Als wir begannen waren die Alternativen und Varianten noch offen. Die damalige Landesregierung in Wiesbaden, die Mediatoren und die Teilnehmer an der Mediation - wir alle - wussten, wo wir anfingen: Wir kannten die Absichten und Planungen des Flughafens. Aber wir wussten nicht, wo wir enden werden - ob wir überhaupt zu einem Ergebnis kommen würden, und wenn ja, zu welchem. Mediation muss grundsätzlich „ergebnisoffen" sein - nicht nur formal, sondern auch tatsächlich. „Ergebnisoffen" heißt aber nicht „ergebnislos".  

Wer geglaubt hatte, die Einsetzung einer Mediation werde immer und überall als eine Gelegenheit zu Bürgerverantwortung und Partizipation begrüßt oder wenigstens akzeptiert, sah sich getäuscht. Sie wurde angezweifelt und lächerlich gemacht.  Manche der Projektbetreiber wie der Projektgegner waren daran beteiligt und nicht selten auch die Medien.

Die Gegner des Ausbaus redeten offen von „Scheinverfahren" und „Ventilfunktion". Sie witterten eine „Falle": Aus Beteiligung könnte Bindung, also Verantwortung, erwachsen. Verständnis für Argumente der anderen Seite könnte als Verrat an den eigenen Leuten verdächtigt werden. Informationen könnten Positionen zersetzen. So war es ja schließlich auch gemeint ...

Auf der anderen Seite fühlte sich mancher der Befürworter des Ausbaus unangreifbar stark. Er glaubte Politik und Wirtschaft stünden ohne jede Einschränkung auf seiner Seite. Hinter vorgehaltener Hand war von „Gelaber" die Rede, von „Zeitverschwendung" und ließ verlauten, dass man am Ende doch bekommen werde, „was wir wollen". So war es nicht gemeint ...

Auf der einen wie auf der anderen Seite wünschten sich manche mehr oder weniger offen ein Scheitern, weil sie entweder nur ein klares „Ja" oder ein klares „Nein" akzeptieren wollten: Ein kompromissloses, uneingeschränktes „Ja" oder „Nein" kann aber nicht das Ergebnis einer Mediation (oder Schlichtung) sein.

Ich schloss aus, dass die Mediation mit einer Abstimmung zu Ende geht. Ein Ergebnis, das mit einer 60 gegen 40 Prozent der Stimmen beschlossen wird,  hat  kein Gewicht - weder bei  den Gegnern, noch bei den Befürwortern des Projekts - und schon gar nicht für die Politik oder für die öffentliche Meinung. Ein Ergebnis konnte nur zustande kommen, wenn es keine „Sieger" und „Besiegten" gab. Mediation muss dem Konsensprinzip folgen. Dafür musste für jeden und jede der Beteiligten eine „win-win-Situation" herbeigeführt werden.

Das natürliche Ergebnis der Mediation (wie jeder Mediation) ist ein „Ja-Aber", ein Kompromiss - zusammengepackt zu einem „Paket": Optimierung - Lärmschutz - Ausbau - Nachtflugverbot (zwischen 23 und 5 Uhr) - Dialogforum. Das Paket musste so fest gepackt sein, dass es nicht wieder aufgeschnürt werden konnte - weder von den Projektgegnern, noch von den Projektbetreibern - und letztlich auch nicht von der Politik. Mediation ist keine Entscheidung,

Das Ergebnis der Mediation konnte (und kann immer) „nur" eine Empfehlung sein. Die Entscheidung blieb bei der Politik: Landtag und Landesregierung. Darin sah mancher einen Beweis für die Nutzlosigkeit des ganzen Verfahrens. Das war es nicht. Denn die Mediation ist einer Art kategorischem Imperativ gefolgt: Arbeite so, dass das  Ergebnis jederzeit die Grundlage einer politischen Entscheidung sein kann. Niemand ist verpflichtet, der „Empfehlung" zu folgen, aber jeder handelt klug, wenn er es tut.

Und er handelt dumm, wenn er von ihr wieder abrückt. Nach der Inbetriebnahme der neuen Landebahn  sind erneut Bürgerproteste gegen die Lärmbelastung aufgeflammt. Sie haben ihre Ursache in der Verlagerung der Anflugrouten. Einige der Umlandgemeinden des Flughafens werden durch die neue Landebahn endlich entlastet, einige Stadtteile Frankfurts neu belastet.

Sie haben auch damit zu tun, dass die hessische Landesregierung von ihrem Versprechen abgerückte, das Mediationsergebnis zu übernehmen und dass sie sogar  gegen einen wesentlichen Teil- das Nachtflugverbot - klagte. Damit war nicht die Mediation gescheitert. Vielmehr hatte die hessische Landesregierung ihre politische Glaubwürdigkeit in den Sand gesetzt. Und die Lufthansa hatte ohnehin vergessen, dass sie am Mediationsergebnis beteiligt war und es mitgetragen hatte.

 

Immer wieder ist nach der Legitimation der Mediation gefragt worden. Sie war nicht so sehr durch die Einsetzung durch Politik und Flughafen legitimiert. Auch nicht durch den Kreis der Teilnehmer: Vertreter des Flughafens, der Fluglinien, der Umlandgemeinden, einer Bürgerinitiative, der Landesregierung, der Wirtschaft, der Gewerkschaften und der Luftverkehrsverbände. Die Legitimation wuchs vielmehr einfach aus dem „Stattfinden". Sie bildete sich nachträglich aus der Fairness des Verfahrens und aus der Akzeptanz des Ergebnisses.

Wie und warum hat das funktioniert? 

Die Mediation war in der Lage, den eigentlichen Konfliktstoff präziser zu definieren und sogar neu zu fokussieren. Zu Beginn schien es klar zu sein, dass es vor allem um den Erhalt eines bedeutenden Stücks stadtnahen Waldes gehen würde. Im weiteren Verlauf schälte sich immer deutlicher die Lärmbelastung durch den Flughafen als das Hauptproblem heraus. Wäre es beim Wald geblieben, hätte es im Mediationspaket kein Nachtflugverbot  gegeben.

Planer und Sachkenner hatten sich durch ihre jahrelange, intensive Beschäftigung mit dem Projekt eine gewisse Erklärungsbequemlichkeit und Sacharroganz angewöhnt. Im Verlauf der Mediation mussten sie sich das wieder abgewöhnen. Sie mussten hinunterschlucken, dass auch andere Sachverstand haben können. Die Betreiber des Projekts mussten sich rechtfertigen, erklären, Unsicherheiten zugeben. Gegner und Betreiber des Ausbaus gewannen neue Einblicke in die Komplexität der Materie. Die Mediation brachte die Gegner auf Augenhöhe mit den Betreibern.

Das Mediationsverfahren hat durch Offenheit, Entemotionalisierung und Rationalisierung die öffentliche Auseinandersetzung gedämpft. Es hat Informationen vertieft und Scheinargumente entlarvt. Es hat der einen wie der anderen Seite eine Menge populistischen Wind aus den Segeln genommen. Dazu hat im Anschluss an die Mediation auch die Einrichtung des permanenten Dialogforums für Flughafen, Umlandgemeinden und Bürgerinitiativen beigetragen.

Bürgerbeteiligung ist anstrengend. Unternehmen Politik und Verwaltungen - gleich ob in Bund, Land oder Gemeinde müssen die Abläufe einer Mediation (oder auch anderer neuer Verfahren der Bürgerbeteiligung) erarbeiten und verinnerlichen. Alle, auch die Bürgerinitiativen müssen erst lernen wie es geht. Auch die Mediatoren übrigens. Das heißt auch: Alle müssen viel Geduld aufbringen für die Diskussion mit Betroffenen und Interessierten.

Mediation kostet Zeit und Geld. Das Frankfurter Verfahren hat 19 Monate gedauert. Solange musste jede Entscheidung von Flughafen und Politik aufgeschoben werden.  Die Landesregierung hat es insgesamt (das anschließende Dialogforum eingeschlossen) etwa 4 Millionen Euro gekostet - bei einem Investitionsvolumen von 4,5 Milliarden! Wie viel die im Mediationsergebnis vereinbarten Lärmschutzmaßnahmen  und Ausgleichzahlungen den Flughafen gekostet haben - und noch kosten werden - weiß ich nicht. Aber eines weiß ich: Die Kosten an Zeit und Geld sind allemal weitaus geringer als die permanenter Polizeieinsätze und eskalierender Gewalt mit Verletzten oder gar Toten - wie 15 Jahre zuvor beim Bau der „Startbahn-West".

Ein paar allgemeine und prinzipielle Schlussfolgerungen zur Mediation:

Erstens: Keine Verallgemeinerungen. Jede Mediation hat ihre eigene Vorgeschichte. Jede geschieht in einem bestimmten politischen und gesellschaftlichen Umfeld und in einer besonderen politischen Konstellation Situation. Jede braucht ein eigenes inhaltliches und formales Design. Jede muss auf jeden Einzelfall neu zugeschnitten werden können. Ich bin gegen ein Projekt-Mediationsgesetz.

Zweitens: Mediation ist kein Patentrezept zur Herstellung von Akzeptanz für infrastrukturelle Großprojekte. Sie kann Gegner nicht zu Befürwortern eines Projekts machen. Und natürlich kann sie den Betreibern ein Projekt auch nicht ausreden. Aber sie kann  hier und da Verkrustungen zwischen Gegnern und Betreibern aufbrechen. Und sie kann dem Streit durch Offenheit und Entemotionalisierung die Schärfe nehmen.

Die Mediation schafft einen zusätzlichen Raum für die Bürger, an planerischen Entscheidungen von gesellschaftlicher Bedeutung mitzuwirken. Sie ist es Wert, dass Gesellschaft und Politik, Unternehmen und Bürgerinitiativen sie in das Grundwissen über Methoden der Demokratie zur Konfliktminderung und Eskalationsvermeidung aufnehmen.

Drittens: Mediation sollte aus betroffenen Bürgern beteiligte Bürger machen. Aber auf drei Fragen gibt sie keine allgemein gültigen und verbindlichen Antworten: Wer ist „betroffenen"? Wer ist „der Bürger"? Und wer und wie viele können an einer Mediation oder Schlichtung „beteiligt" werden? Das Internet kann heutzutage auch lokalen Projekten zu nationaler Aufmerksamkeit verhelfen. Aufmerksamkeit ist aber nicht Betroffenheit. Es sind eben nicht die Bürger, die an einer Mediation teilnehmen - es sind die Vertreter gut organisierter und artikulationsstarker Gruppen. Und was ist mit den Anliegen und Ansichten derer, die nicht teilnehmen können oder wollen?

Viertens: Wir hatten 1998/2000 weder die Möglichkeiten noch den Willen, die breite Öffentlichkeit in das Verfahren einzubeziehen. Wir haben nicht im Beisein von Presse und Fernsehen zu debattiert. Die Frankfurter Mediation war nicht öffentlich, sie war halböffentlich. Das wird heute kaum noch möglich sein. Damals hat es zumindest nicht geschadet. Die Schlichtung in Stuttgart 21 fand vor einer breiten Öffentlichkeit statt. Genutzt hat es nichts.

Wie auch immer: Eine permanent präsente Öffentlichkeit verändert das Verfahren. Sie verringert die  Bereitschaft und die Fähigkeit der Beteiligten, aufeinander zuzugehen und gemeinsam zu einem Ergebnis zu kommen. Und permanente Öffentlichkeit vergrößert die Gefahr, dass Bürgerbeteiligung (oder das Mediationsverfahren selbst) bloß demonstriert wird und der Selbstdarstellung dient. Ein Mediator ist kein virtueller Gesamtbürger - der am Ende „seine" Konfliktlösung durchsetzen möchte.

Fünftens: Mediation versperrt nicht den Weg zu den Gerichten. Sie kann und soll die vom Gesetz vorgeschriebenen Planungs- und Entscheidungsverfahren nicht ersetzen. Sie kann und darf sie lediglich ergänzen. Den Schlichtungsversuch zu „Stuttgart 21" hat der Schlichter Heiner Geißler) als „Ende der Basta-Republik" ausgerufen: „Basta"!  Das war - mit Verlaub - Unsinn.

Das Problem in Deutschland ist eben nicht eine imaginäre Basta-Republik. Das Problem ist, dass die Entscheidungsverfahren in Planung, Anhörungen, Politik und Gericht immer länger werden, besonders für Großprojekte. Von der Planung eines Projekts, über die Genehmigung, den Baubeginn, diverse Gerichtsverfahren bis zur Inbetriebnahme vergeht häufig mehr als ein Jahrzehnt. In einer so langen Zeit ändern sich Erwartungen und Einstellungen aller Beteiligten. Alter Widerstand bröckelt, neuer baut sich auf. Da haben auch Mediationsergebnisse eine begrenzte Haltbarkeit.

Sechstens: Mediation ist Einfluss auf Entscheidungen, sie ist keine Demokratiepädagogik. Eine neue Bürgergesellschaft bringt sie nicht hervor. Sie setzt vielmehr auf die Bereitschaft und die Fähigkeit der Bürgerinnen und Bürger, die eigene Betroffenheit im Rahmen des Ganzen zu sehen. Individuelle Betroffenheit entlässt keinen Demokraten aus der Verantwortung für das allgemeine Wohl.

Die Mediation tritt nicht an die Stelle der Entscheidungen demokratisch gewählter und verantwortlicher Gremien wie Landtag und Landesregierung, Gemeinderäte und Bürgermeister, Bundestag und Bundesregierung. Sie ist immer nur eine Ergänzung der parlamentarischen Demokratie. 

Wenn  Mediation mehr sein wollte, würde sie Wahlen tendenziell überflüssig machen. Schließlich sitzt am Mediationstisch nie das „Volk" selbst - nicht einmal Teile von ihm. Es sind immer nur „Repräsentanten" von Teilen. Für eine politische oder gar  rechtliche Verbindlichkeit des Ergebnisses fehlen einer Mediation alle formalen und legitimatorischen  Voraussetzungen. Die Teilnehmer sind schließlich nur eingesetzt, sie sind nicht gewählt.

Ein Einstieg in eine angeblich höhere Form der Demokratie, die direkte, ist Mediation schon gar nicht. Von den „basisdemokratischen" Weihrauchschwaden, mit denen sich die Schlichtung „Stuttgart 21" zeitweilig umwölkt hat, halte ich nichts.

Siebentens: Ich glaube nicht, dass in Deutschland das Grundverständnis für die Notwendigkeiten eines Industrielandes verloren gegangen ist. Wenn sich aber doch im Gefüge der Meinungen und Überzeugungen über die Zumutbarkeit und Verteilung der mit Großprojekten verbundenen Lasten in der Gesellschaft tektonische Verschiebungen ereignet haben, dann können sie nicht „mediatisiert" werden. Da müssen dann die Kulturschaffenden in Kirchen und Wissenschaft, in Medien und Parteien, ein größeres Rad  drehen - und das Volk selbst, das durch Wahlen und Abstimmungen entscheidet.

Noch eine persönliche Bemerkung zum Schluss:

Während des Frankfurter Mediationsverfahrens habe ich von den Ausbaubetreibern, vor allem von Flughafen AG und Lufthansa, immer wieder gehört, das Nachtflugverbot gehe nicht. Die Nacht werde gebraucht für den „Poststern", für den transkontinentalen Frachtverkehr. Und überhaupt müsse ein Weltflughafen 24 Stunden lang offen sein.

Ich habe damals  - mehr aus dem Bauch heraus - dagegen gehalten: Mir könne keiner weismachen, dass es mit modernen Organisationsmethoden und  Informationstechnologien nicht möglich sei, ein paar Stunden in der Nacht flugfrei zu halten. 

Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugunsten des Nachtflugverbots haben Fraport und Lufthansa innerhalb von sechs Monaten Poststern und Frachtumschlag neu organisiert: Geht doch.