Bürgerbeteiligung/Mediation

Bürgerschaftliche Mitverantwortung auf Augenhöhe

Es war die erste Mediation zu einem Infrastrukturprojekt dieser Größenordnung in Deutschland. Sie dauerte von Mitte 1998 bis Anfang 2000. Es ging um die Kapazitätserweiterung des national größten und eines kontinental bedeutenden Luftverkehrskreuzes in einer dicht besiedelten Region durch eine dritte Landebahn: Einerseits eine Investition von mehr als vier Milliarden Euro in die wirtschaftliche Entwicklung Frankfurts, Hessens und weit darüber hinaus, die Zukunft von 60 000 bestehenden und dem Zuwachs von 30 000 neuen Arbeitsplätzen. Andererseits der Erhalt eines stadtnahen, ökologisch wertvollen Waldes, die Wertminderung von Häusern und Grundstücken, wachsende Luftverschmutzung und zunehmende Lärmbelastung für Zehntausende Bürgerinnen und Bürger im unmittelbaren Umfeld des Flughafens.

Der ökonomischen und ökologischen Dimension des Ausbauprojekts stand die politische und gesellschaftliche keineswegs nach. Zehn Jahre zuvor waren die Auseinandersetzungen um den Bau der „Starbahn West" in offene Gewalt eskaliert und hatten zwei Polizisten das Leben gekostet. Der hessische Wirtschaftsminister war ermordet worden. Die Landesregierung und die sie tragenden Landtagsfraktionen hatten sich öffentlich darauf festgelegt, dass der Zaun um den Flughafen als dauerhafte Grenze für jeden weiteren Ausbau anzusehen sei.

Als im Herbst 1997 Lufthansa und Flughafen AG mit einem neuen Plan zur Kapazitätserweiterung an die Öffentlichkeit gingen, hatte sich in den Gemeinden und Bürgerinitiativen im Umfeld des Flughafens umgehend neuer Widerstand aufgebaut - befeuert auch durch die Empörung über „die Politik", die ihr Versprechen, „kein weiterer Ausbau außerhalb des Zauns", zu ignorieren schien. Zugleich waren die Erinnerungen an die Eskalation der Gewalt und die Spaltungen und Verletzungen noch frisch, die der Konflikt um die Starbahn West in Gemeinden, Verbänden und Parteien bis tief in die Familien hinein geschlagen hatte. Zumindest bei den Nachdenklicheren unter den Protagonisten der Ausbaubefürworter und Ausbaugegner regte sich ein „Nie wieder".

In der Klemme zwischen dem Verlust an politischer Glaubwürdigkeit und der Akzeptanz verkehrspolitischer Notwendigkeit schlug der „Gesprächskreis Flughafen" beim damaligen hessischen Ministerpräsidenten Hans Eichel die Einsetzung eines Mediationsverfahrens vor. Er wollte den Versuch wagen, einem Aufflammen gewaltsamer Auseinandersetzungen durch frühzeitige gegenseitige Information und offene Diskussion der Argumente und Standpunkte zwischen Ausbaugegnern und Ausbaubefürwortern vorzubeugen.

Die Erfahrung mit der Gewalteskalation um die Startbahn-West machte die Mediation nötig und möglich. Dennoch erforderte sie politischen Mut: Sie fand vor den politischen Entscheidungen der hessischen Landesregierung und des Landtages statt. Das ist bis heute ein Alleinstellungsmerkmal. Alle Beteiligten betraten Neuland. Keiner von Ihnen wusste, wie er es verlassen würde.

Die Mediation musste sich selbst „erfinden". Die Freiheit war groß, die Unsicherheit auch.

Wir waren frei, Arbeitsweise, Ablauf und Organisation auf den Mediationsgegenstand und den Informationsstand der Teilnehmer zuzuschneiden. Und es lag an uns, welche Antworten wir vor Beginn des Verfahrens zu entscheidenden Fragen nach der Zusammensetzung und Legitimation der Teilnehmer, der Ergebnisoffenheit des Verfahrens und der Verbindlichkeit eines Ergebnisses geben wollten.

Wer geglaubt hatte, die Einsetzung des Mediationsverfahrens werde als eine Gelegenheit zu mehr Bürgerbeteiligung allgemein begrüßt oder wenigstens akzeptiert, wurde enttäuscht. Manche der Ausbaugegner hielten es für ein „Scheinverfahren" oder „Ventilfunktion". Sie witterten eine „Falle", in der aus Beteiligung Bindung, also Verantwortung Positionen erwachsen, Positionen durch Informationen zersetzt und Verständnis für einige Argumente der anderen Seite als Verrat an der eigenen verdächtigt würden. Manche der Ausbaubefürworter dagegen hielten sich für unangreifbar stark. Sie glaubten Politik und Wirtschaft ohne jede Einschränkung auf ihrer Seite und denunzierten die Mediation nicht nur hinter vorgehaltener Hand als „Gelaber" und „Zeitverschwendung", denn „am Ende bekommen wir doch, was wir wollen".

Die Zusammensetzung der Mediationsgruppe war von Beginn an umstritten. Wer ist „betroffen"? Wer vertritt ihn? Wie groß kann und muss vernünftigerweise der Kreis der Teilnehmer sein? Wer benennt sie? Wer kann für wen mit welcher Verbindlichkeit sprechen? Auf diese Fragen gab und gibt es keine allgemeingültigen und verbindlichen Antworten, Dennoch haben wir unsere Entscheidungen nach transparenten Kriterien getroffen. Eine größtmögliche räumliche, soziale oder wirtschaftliche Nähe zum Flughafen, eine verantwortliche Funktion in einer Initiative, Gemeinde oder einem Verband, sowie die Bereitschaft, in der Mediationsgruppe bis zum Ende des Verfahrens persönlich mitzuarbeiten

Ich habe die Mediation nicht als ein Forum für einen Meinungsaustausch über Positionen verstanden. Wenn aus Betroffenen Beteiligte werden sollten, musste während der Beratungen jedes Mitglied der Mediationsgruppe jederzeit zu jedem Thema zu Wort kommen können. Das erforderte eine Begrenzung der Teilnehmerzahl auf 20 bis 25 Personen. Nicht alle, die ihre Beteiligung für geboten hielten, konnten berücksichtigt werden Das war nicht immer leicht zu begründen, für die Abgewiesenen nur schwer zu akzeptieren und dennoch notwendig.

Natürlich muss eine Mediation ergebnisoffen sein, sonst ist sie sinnlos. Und ebenso natürlich wird ihre Ergebnisoffenheit angezweifelt. Vor allem aus dem Kreis der Bürgerinitiativen und Umweltschutzverbände wurde der Leitung unterstellt, sie sei als verlängerter Arm der Flughafen AG, der Wirtschaft oder der Landesregierung insgeheim auf ein „Ja" zum Ausbau festgelegt. Das war falsch. Zum einen war ein Ergebnis von niemandem und zu keinem Zeitpunkt vorgegeben, nicht einmal, dass es überhaupt eines geben müsse. Zum anderen sah sich keiner der drei Mediatoren als virtueller Gesamtbürger. Wir wussten, dass wir scheitern würden, wenn wir mit einem bestimmten Mediationsergebnis im Hinterkopf antreten.

Gerade die Bürgerinitiativen, welche die Mediation verdächtigten, fremdgesteuert auf ein „Ja" zum Ausbau festgelegt zu sein, machten eine vorherige Festlegung auf ein „Nein" zur Bedingung für ihre Teilnahme. Dieser Forderung konnten, wollten und durften die Mediatoren unter keinen Umständen nachgeben. Daraufhin weigerten sich Umweltverbände und Bürgerinitiativen (mit einer Ausnahme), an der Mediation teilzunehmen. Das war schade, aber keine Einbuße an Legitimation des Verfahrens. Sie wurden durch die Bürgermeister weiterer Umlandgemeinden ersetzt, also durch Vertreter mit einer breiteren demokratischen Legitimation.

Die Mediation entwickelte im Laufe des Verfahrens eine erhebliche Eigendynamik. Wer sich ausschloss, hatte später in der öffentlichen Diskussion die schlechteren Karten. Auf eine gleiche Zahl von Gegnern und Befürwortern des Ausbaus in der Mediationsgruppe kam es ohnehin nicht an. Das Ergebnis sollte nicht durch Abstimmungen gefunden werden: Ein mit einer 60:40-Mehrheit verabschiedeter Vorschlag hätte nach außen kein Gewicht. Vielmehr sollte ein Konsens erreicht werden: Keiner der beteiligten Vertreter sollte am Ende noch einen nennenswerten Widerspruch einlegen. Die Legimitation des Verfahrens wuchs nicht aus der Einsetzung, auch nicht aus der Zusammensetzung der Mediationsgruppe, sie wuchs aus dem Ablauf des Verfahrens und aus dem Ergebnis. Auch für eine Mediation gibt es keine bessere Legitimation als den Erfolg.

„Ergebnisoffen" hieß nicht „ergebnislos". Ein Ergebnis konnte freilich nur zustande kommen, wenn es keine „Sieger" und „Besiegte" gab. Wir arbeiteten nicht nach Abstimmungsprinzip mit der Bildung von Mehrheiten und Minderheiten - hätte kein Gewicht gehabt. Sie folgte dem Konsensprinzip -. Dafür musste für jeden und jede der Beteiligten eine „win-win-Situation" herbeigeführt werden. Das führte nahezu zwangsläufig zu einer „Paketlösung".

Sie fügte fünf Teile gleichgewichtig zusammen: Optimierung der Nutzung des bestehenden Bahnsystems, Leistungen des Flughafens für eine Verbesserung des Lärmschutzes im Umland, Zustimmung zum Bau einer neuen Landebahn, Nachtflugverbot auf dem gesamten Flughafen von 23 bis 5 Uhr, sowie die Einrichtung eines Regionalen Dialogforums zur Fortführung und Vertiefung des Informations- und Meinungsaustauschs zwischen Flughafen und Region. Wir Mediatoren erklärten das Paket für „unauflöslich" - wohl wissend, dass in der öffentlichen Debatte die verschiedenen Protagonisten der Versuchung zur „Rosinenpickerei" nicht widerstehen und die Einzelteile unterschiedlich bewerten und interpretieren würden.

Selbstverständlich hörten mit dem Ende der Mediation die Diskussion der Bürger untereinander und die Proteste der Bürger gegen den Ausbau des Flughafens nicht einfach auf, aber das Mediationspaket schuf dafür eine neue, konkrete Grundlage. Es zwang Landesregierung, Fraktionen, Parteien, Verbände und Bürgerinitiativen, Position zu beziehen - nicht mehr für oder gegen den Ausbau, sondern für oder gegen den Mediationskonsens. Wichtig war und blieb es, dass die drei Mediatoren am Gesamtpaket ohne Abstriche oder Zusätze unverbrüchlich festhielten.

Für eine politische oder gar rechtliche Verbindlichkeit des Ergebnisses fehlen einer Mediation alle formalen und legitimatorischen Voraussetzungen. Das hatte ich als Sprecher der Mediatoren hatte ich von Beginn an unmissverständlich klargemacht. Sie durfte, mit welchem Ergebnis auch immer, nicht an die Stelle der Entscheidungen demokratisch gewählter und verantwortlicher Gremien wie Landtag und Landesregierung treten oder den Weg zu den Gerichten versperren wollen. Sie konnte „nur" eine Empfehlung abgeben. Manche der Teilnehmer, aber auch viele außerhalb der Mediation sahen darin einen Mangel, gar einen Beweis für die Nutzlosigkeit des ganzen Verfahrens.

Die Politik war nicht verpflichtet, der Empfehlung zu folgen. Sie handelte aber klug, als sie es tat. Ministerpräsident Hans Eichel hatte die Mediation in Gang gesetzt, ihr Ergebnis übernahm sein Nachfolger Roland Koch übernahm das Ergebnis ausdrücklich. Im Juni 2000 stimmte der Landtag mit großer Mehrheit zu. Die Flughafen AG übernahm das Mediationsergebnis in ihren Raumordnungsantrag. Sie alle konnten es tun, weil die Mediation einer Art kategorischem Imperativ gefolgt war: „Handle so, dass das Ergebnis jederzeit auch zur Grundlage einer konkreten politischen Entscheidung werden kann."

Nach der Inbetriebnahme der neuen Landebahn sind erneut Bürgerproteste aufgeflammt. Sie haben ihre Ursache gewiss in der unvermittelt vorgenommenen Verlagerung der Anflugrouten, mit denen einige der Umlandgemeinden des Flughafens endlich entlastet und einige Stadtteile Frankfurts neu belastet wurden. Sie haben aber auch damit zu tun, dass die hessische Landesregierung schrittweise von einem Teil des Mediationsergebnisses abgerückt ist. Das Nachtflugverbot sollte die durch die Kapazitätserweiterung unvermeidliche Zunahme der Lärmereignisse am Tage durch eine vollständige Nachtruhe kompensieren. Durch die Aufgabe dieser Kompensation ist nicht die Mediation gescheitert, sondern die politische Glaubwürdigkeit der Landesregierung.

Jede Mediation hat ihre eigene Vorgeschichte, geschieht in einem bestimmten politischen und gesellschaftlichen Umfeld und in einer besonderen Situation. Sie muss auf jeden Einzelfall neu zugeschnitten werden können. Die Politik sollte nicht versuchen, Mediation auf das Prokrustesbett eines Gesetzes zu schnallen. Allenfalls könnte sie in den gesetzlichen Bestimmungen über Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren formal als eine Möglichkeit verankert werden.

Das Exemplarische der Flughafenmediation liegt nicht im Ablauf des Verfahrens, der Zusammensetzung der Mediationsgruppe oder der Bedeutung des Gegenstands. Sie liegt im Grundsätzlichen: Dass sie überhaupt stattfand, dass sie vor den politischen Entscheidungen eingeleitet wurde und dass ihr Ergebnis sich gegen alle Bedenken und Anfeindungen durchsetzen konnte.

Die Mediation hat den eigentlichen Konfliktstoff präziser definiert und sogar neu fokussiert. Schien es zu Beginn des Verfahrens klar zu sein, dass es vor allem um den Erhalt eines bedeutenden Stücks naturnahen Waldes gehen würde, so schälte sich im weiteren Verlauf immer deutlicher die Verringerung der Lärmbelastung als das Hauptanliegen der Ausbaugegner heraus. Wäre es beim Wald geblieben, hätte es im Mediationspaket ein Nachtflugverbot nicht gegeben.

Die Mediation brachte Ausbaugegner und Ausbaubefürworter auf Augenhöhe, und beide Seiten zu neuen Einblicken in die Komplexität der Materie. Die Debatten brachen die Sacharroganz und Erklärungsbequemlichkeit auf, die Planern und Sachkennern durch ihre jahrelange, intensive Beschäftigung mit dem Projekt hier und da zu eigen ist. Sie mussten sich rechtfertigen, erklären, Unsicherheiten zugeben. Verschiedene Szenarien wurden durchgespielt, Alternativen geprüft, Gutachten zu Rate gezogen, außenstehende Fachleute angehört. Offenheit, Entemotionalisierung und Rationalisierung trugen zum Verständnis für die Argumente der jeweils anderen Seite bei. Der einen wie der anderen wurde eine Menge populistischen Winds aus den Segeln genommen.

Die Mediation „kostete" Zeit. Auf ein Jahr angesetzt, dauerte sie dann doch immerhin 19 Monate Zeit. So lange mussten die politischen Entscheidungen und der Beginn des Raumordnungsverfahrens warten. Weitere Verzögerungen ergaben sich zwar nicht aus der Mediation, aber aus den umfänglichen und umständlichen Planfeststellungsverfahren

Die Mediation kostete Geld. Die drei Mediatoren arbeiteten selbstverständlich ehrenamtlich ohne Honorar. Aber für die Organisation, die wissenschaftliche Begleitung und Absicherung sowie die professionelle Beratung der Mediatoreng gab das Land Hessen nach meiner Erinnerung über zwei Millionen Euro aus - bei einem Investitionsvolumen von über vier Milliarden Euro. Wie viel die Flughafen AG bzw. Fraport die Paketteile „Optimierung" und „Antilärmpakt" gekostet haben und weiterhin kosten werden, weiß ich nicht. In jedem Fall weniger als eine permanente Konfrontation und eskalierende Gewalt mit Verletzten oder gar Toten.

Mediation sollte nicht Bürgerbeteiligung (oder das Mediationsverfahren selbst) demonstrieren, sondern sie zu einem belastbaren Ergebnis führen. Das Frankfurter Verfahren hatte 1998/2000 noch nicht die modernen Möglichkeiten, die breite Öffentlichkeit in das Verfahren einzubeziehen. Ob das so heute noch möglich und opportun wäre, mag man bezweifeln. Damals hat es zumindest nicht geschadet. Heutzutage kann das Netz kann auch lokalen Projekten zu nationaler Aufmerksamkeit verhelfen, aber Aufmerksamkeit ist nicht Betroffenheit. Ohne Zweifel verändert eine permanent präsente Öffentlichkeit das Verfahren. Sie reduziert Bereitschaft und Fähigkeit der Betroffenen, aufeinander zuzugehen.

Mediation ist kein Patentrezept zur Herstellung von Akzeptanz für infrastrukturelle Großprojekte. Sie verändert die Grundüberzeugungen der Protagonisten in der Regel nicht. Sie kann Bürgern zusätzlichen Raum für die Mitwirkung an Entscheidungen von gesellschaftlicher Bedeutung bieten. Sie kann hier und da Verkrustungen zwischen Gegnern und Betreibern eines Projekts aufbrechen. Deshalb ist sie es Wert, dass Gesellschaft und Politik, Unternehmen und Bürgerinitiativen sie in das Grundwissen über Methoden der Demokratie zur Konfliktminderung und Eskalationsvermeidung aufnehmen.

Mediationsverfahren sind kein Einstieg in eine vermeintlich höhere Form der Demokratie, die direkte. Von basisdemokratischen Weihrauchschwaden, die andere Mediationen oder Schlichtungen zeitweise umwölken, hielt ich damals nichts und halte auch noch heute nichts.

Erst recht sind sie kein Ausstieg aus der repräsentativen bzw. parlamentarischen Demokratie. Schließlich sitzt auch am Mediationstisch nie das „Volk" selbst oder wenigstens Teile von ihm, es sind immer nur seine „Repräsentanten". Und die sind nicht einmal gewählt, sondern allenfalls entsandt. Wenn Mediation mehr als eine Ergänzung der repräsentativen Demokratie sein wollte, würde sie Wahlen tendenziell überflüssig machen.

Mediation ist keine Demokratiepädagogik. Eine neue Bürgergesellschaft bringt sie nicht hervor. Sie setzt vielmehr die bestehende voraus. Ohne die Bereitschaft und die Fähigkeit der Bürgerinnen und Bürger, die eigene Betroffenheit im Rahmen der Verantwortung für das Ganze zu bewerten, hat sie keinen soliden Grund. Wenn in der Gesellschaft tektonische Verschiebungen im Gefüge der Meinungen und Überzeugungen über Risiko und Notwendigkeit infrastruktureller Großprojekte stattfinden und die Bereitschaft sinkt, heute individuelle Opfer für einen künftigen Gesamtnutzen zu bringen, drehen Kirchen, Wissenschaft, Medien und Parteien ein größeres Rad.

Die Bedeutung der Mediation für die Akzeptanz kommunaler Großvorhaben

Kommunaler Arbeitgeberverband Bayern

Ingolstadt, 17. April 2012

Deutschland hat ein Problem.

Die gesellschaftliche Akzeptanz industrieller und infrastruktureller Großprojekte in unserem Land hat abgenommen. Die Zahl der Bürgerinnen und Bürger, die an der Planung oder gar Entscheidung über solche Projekte teilnehmen wollen, hat zugenommen. Wenn das eine wie das andere stimmt, geht es bei Bürgerbeteiligung um Verhinderung.

Deutschland ist ein Industrieland. Unsere Wirtschaftskraft, unser Wohlstand, unser Sozialstaat hängen davon ab, dass Deutschland ein Industriestandort bleibt. Dafür braucht es auch industrielle und infrastrukturelle Großprojekte - ob Kraftwerke, Windparks, Staudämme, CCS-Speicher, Stromnetze,Kernbrennstoffzwischenlager und -endlager, Flughäfen, Bahntrassen, Straßentrassen.

Die Risiken, die solche Großvorheben für Umwelt, Natur, Klima, Gesundheit, Nachbarschaft usw. nach sich ziehen können, mögen real oder eingebildet sein.Die Ängste und Bedenken übertrieben oder vorgeschoben.Sie reichen allemal aus, um Ablehnung zu artikulieren und Widerstand zu organisieren - ob in Nordfriesland gegen CCS-Speicher oder im Schwarzwald gegen Windkraftanlagenund Staudämme.

Konfliktlösung und Überwindung von Widerstand sind nicht bloß bundespolitische oder landespolitische Herausforderungen. Sie sind seit längerem und viel häufiger auch ein kommunales Problem. Bedenken undWiderstand hängen nicht allein von der Größe eines Projekts ab. In einer Gemeinde kann auch ein kleines in hohem Grade konfliktträchtig sein.

Die Bundesregierung arbeitet an einem Gesetzentwurf, nach dem Unternehmen und öffentliche Hand die Bürger einschalten sollen, bevor sie ein Großvorhaben - eine Fabrik, ein Kraftwerk, eine Straße - beantragen. Die Bürgerinnen und Bürger sollen sich an Planungsprozessen und Entscheidungsverfahren in unserer Gesellschaft direktbeteiligen können.Das ist auch eine Lehre aus Stuttgart 21.

Mancher hat da schon das Ende der „Basta-Republik" ausgerufen.Das ist ausgesprochener Blödsinn. Er verhöhnt die langwierige, sorgfältige und hingebungsvolle Befassung mit Großvorhaben in den Gemeinderäten und Landtagen. Und er ignoriert die vielfältigen vorgeschriebenen und freiwilligen Anhörungen der Bürger in der Landes- Raum- oder Bebauungsplanung. Da findet noch jeder Juchtenkäfer seinen Anwalt (Paten).Das Problem ist doch nicht die Basta-Republik, sondern dass die Entscheidungsverfahren immer länger werden. Und der Weg durch die Instanzen auch. Und jetzt noch zusätzlich Mediation? Noch mehr Zeit? Noch mehr Geld?

Wenn ich zu Ihnen über das Thema „Mediation für die gesellschaftliche Akzeptanz kommunaler Großvorhaben spreche, rede nicht wie der Blinde von der Farbe. Nicht als wohlmeinender Theoretiker, sondern als realistischer Praktiker.

Ich habe 1998-2000 die Mediation zum Ausbau des Frankfurter Flughafens geleitet. Flughafenbetreiber und Fluglinien hatten den Bau einer weiteren Landebahn gefordert.Es ging um die Kapazitätserweiterung eines national und europäisch bedeutenden Luftverkehrskreuzes in einem eng besiedelten Raum. Es ging um den Erhalt von mehr als 60 000 Arbeitsplätzen und den Zuwachs von weiteren 30 000 sowie um ein Investitionsvolumen von mehr als 4,5 Milliarden Euro. Es ging auch um die Wertminderung von Häusern und Grundstücken zehntausender Anwohner, um den Erhalt eines stadtnahen Waldes, wachsende Luftverschmutzung und zunehmende Lärmbelastung.

Die Frankfurter Flughafenmediation war die erste zu einem Projekt dieser Größenordnung in Deutschland.Sie war ein Erfolg. Sie endete 2000 mit einem von allen Beteiligten mitgetragenen Ergebnis. Es entschied sich für die Kapazitätserweiterung des Flughafens durch eine neue Landebahn und verband die daraus entstehende Lärmbelastung am Tage mit einem strikten Nachtflugverbot für den gesamten Flughafen.

Die neue Landebahn wurde vorigen Herbst in Betrieb genommen. Die hessische Landesregierung hatte gegen das damit verbundene Nachtflugverbot geklagt. Am 4. April (fast genau zwölf Jahre nachdem Ende der Mediation)wies das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig die Klage gegen das Nachtflugverbot ab.Das war glänzender Sieg für die Mediation - und ein Lehrstück für die Politik, was man alles falsch machen kann.

Der Modellcharakter des Frankfurter Mediationsverfahrens liegt im Grundsätzlichen, nicht im Einzelnen:

Die Frankfurter Flughafen-Mediation fand vor den politischen und juristischen Entscheidungen statt.Die Alternativen und Varianten waren noch offen. Das war einer der Gründe für ihren Erfolg.Die damalige Landesregierung in Wiesbaden, die Mediatoren und dieTeilnehmer an der Mediation - wir alle wussten, wo wir begannen. Wir kannten die Absichten und Planungen des Flughafens.Aber wir wussten nicht, wo wir enden werden - ob wir überhaupt zu einem Ergebnis kommen würden, und wenn ja, zu welchem. Mediation erfordert Mut.

Wer glaubt, die Einsetzung einer Mediation werde immer und überall als eine Gelegenheit zu Bürgerverantwortung und Partizipation begrüßt oder wenigstens akzeptiert, täuscht sich.Die Gegner eines Großvorhabens reden offen von „Scheinverfahren" und „Ventilfunktion".Sie witterneine „Falle": Aus Beteiligung könnte Bindung, also Verantwortung, erwachsen. Informationen könnten Positionen zersetzen. Verständnis für Argumente der anderen Seite könnte als Verrat an der eigenen verdächtigt werden. Dagegen fühlt sich mancher der Projektbetreiber unangreifbar stark und redet hinter vorgehaltener Hand von „Gelaber", „Zeitverschwendung" und „am Ende bekommen wir doch, was wir wollen". Er glaubt Politik und Wirtschaft ohne jede Einschränkung auf seiner Seite.

Auf der einen wie auf der anderen Seite wünschen sich manche mehr oder weniger offen ein Scheitern, weil sie entweder nur ein klares „Ja" oder ein uneingeschränktes „Nein" akzeptieren wollen. Legitimation wächst erst aus dem Ablauf des Verfahrens und aus der Akzeptanz des Ergebnisses. Sie beweist sich durch „Stattfinden".

Ich habe die Mediation nicht als ein Forum für einen bloßen Meinungsaustausch über Positionen verstanden. Sie sollte aus betroffenen Bürgernbeteiligte Bürger machen. Aber wer ist „betroffenen"? Und wer ist eigentlich „der Bürger"? Auf diese Fragen gab und gibt es keine allgemein gültigen und keine verbindlichen Antworten. Das Internet kann heutzutage auch lokalen Projekten zu nationaler Aufmerksamkeit verhelfen. Aufmerksamkeit ist aber nicht Betroffenheit. Nicht alle, die ihre Beteiligung für geboten halten, können berücksichtigt werden. Das ist nicht immer leicht zu begründen, für die Abgewiesenen nur schwer zu akzeptieren und dennoch notwendig.

Mediation verbreitert die Möglichkeiten für die Bürger, an planerischenEntscheidungen teilzunehmen - und sie hat doch zugleich auch ein ausschließendes Element: Es sind nicht die Bürger - es sind die gut organisierten und artikulationsstarken Gruppen, die an einer Mediation teilnehmen. Was ist mit den Anliegen und Ansichten derer, die nicht teilnehmen können oder wollen? Auch deswegen ist Mediation kein Ersatz, sondern nur eine Ergänzung der repräsentativen Demokratie durch gewählte Vertreter in den Stadt- und Gemeinderäten, Landtagen und Bundestag.

Muss Mediation immer und unter allen Umständen öffentlich sein?Die Frankfurter Mediation hatte 1998/2000 weder die Möglichkeiten noch den Willen, die breite Öffentlichkeit in das Verfahren einzubeziehen. Ob das heute noch möglich und opportun ist, mag man bezweifeln. Damals hat es zumindest nicht geschadet. Die Schlichtung in Stuttgart 21 fand vor einer breiten Öffentlichkeit statt. Das hat nichts genutzt.

Wie auch immer:Eine permanent präsente Öffentlichkeit verändert das Verfahren. Esverringert die Bereitschaft wie die Fähigkeit der Betroffenen, aufeinander zuzugehen und gemeinsam zu einem Ergebnis zu kommen. Und es vergrößert die Gefahr, dass Bürgerbeteiligung (oder das Mediationsverfahren selbst) bloß demonstriert wird und der Selbstdarstellung dient.Ein Mediator ist kein virtueller Gesamtbürger.

Die Mediation muss grundsätzlich „ergebnisoffen" sein - nicht nur formal, sondern auch tatsächlich.„Ergebnisoffen" heißt nicht „ergebnislos". Ein Ergebnis kann nur zustande kommen, wenn es keine „Sieger" und „Besiegten" gibt. Ein kompromissloses „Nein" zum jeweiligen Projekt ist damit ebenso ausgeschlossen wie ein kompromissloses „Ja".

Mediation sollte nicht nach dem Abstimmungsprinzip mit Mehrheiten und Minderheiten entscheiden.Ein Ergebnis, das mit einer 60 gegen 40 Prozent der Stimmenbeschlossen wird, hatkein Gewicht - weder bei den Gegnern, noch bei den Befürwortern des Projekts, und schon gar nicht für die Politik oder die öffentliche Meinung.Mediation muss dem Konsensprinzip folgen: Dafür muss für jeden und jede der Beteiligten eine „win-win-Situation" herbeigeführt werden. Jede der beteiligten Gruppen muss sich in ihm wieder finden. Das kann dauern.

Das natürliche Ergebnis einer Mediation ist ein „Ja-Aber" - zusammengepackt zu einem „Paket". Es muss so fest gepackt sein, dass es nicht wieder aufgeschnürt werden kann - weder von den Projektgegnern, noch von den Projektbetreibern, und möglichst auch nicht von der Politik.

Von vornherein muss allen Beteiligten klar sein: Eine Mediation tritt nicht an die Stelle der Entscheidungen demokratisch gewählter und verantwortlicher Gremien wie Landtag und Landesregierung. Sie versperrt auch nicht den Weg zu den Gerichten. Für eine politische oder gar rechtliche Verbindlichkeit des Ergebnisses fehlen einer Mediation alle formalen und legitimatorischen Voraussetzungen. Die Teilnehmer sind eingesetzt nicht gewählt. Daran muss man sie im Laufe der Debatten manchmal erinnern.

Das Ergebnis kann immer „nur" eine Empfehlung sein. Das ist kein Mangel. Das ist kein Beweis für die Nutzlosigkeit des ganzen Verfahrens - wenn die Mediation dem kategorischen Imperativ folgt: Arbeite so, dass das Ergebnis jederzeit die Grundlage einer politischen Entscheidung sein kann.Die Politik- Gemeinderat, Landtag, Landesregierung - ist nicht verpflichtet, der „Empfehlung" zu folgen - aber sie handelt aber klug, wenn sie es tut. Und sie handelt dumm, wenn sie von ihr wieder abrückt.

Nach der Inbetriebnahme der neuen Landebahn des Frankfurter Flughafens sind erneut Bürgerproteste gegen die Lärmbelastung aufgeflammt. Sie haben ihre Ursache in der Verlagerung der Anflugrouten. Einige der Umlandgemeinden des Flughafens werden durch die neue Landebahn endlich entlastet und einige Stadtteile Frankfurts neu belastet. Sie haben auch damit zu tun, dass die hessische Landesregierung schrittweise von einem wesentlichen Teil des Mediationsergebnisses, dem Nachtflugverbot, abgerückt ist. Sie hat sogar dagegen geklagt. Damit war nicht die Mediation gescheitert. Vielmehr setzte die hessische Landesregierung ihre eigene politische Glaubwürdigkeit in den Sand.

Was kann man mit Mediation erreichen?

Die Mediation ist in der Lage, den eigentlichen Konfliktstoff präziser zu definieren und sogar neu zu fokussieren. Zu Beginn des Frankfurter Verfahrens, zum Beispiel, schien es klar zu sein, dass es vor allem um den Erhalt eines bedeutenden Stücks stadtnahen Waldes gehen würde. Im weiteren Verlauf schälte sich immer deutlicher die Lärmbelastung durch den Flughafen als das Hauptproblem heraus. Wäre es beim Wald geblieben, hätte es im Mediationspaket kein Nachtflugverbot gegeben.

Die Mediation bringt die Projektgegner auf Augenhöhe mit den Projektbetreibern - und beide Seiten zu neuen Einblicken in die Komplexität der Materie. Sie bricht eine gewisse Erklärungsbequemlichkeit und Sacharroganz der Planer und Sachkenner auf, die sie sich durch ihre jahrelange, intensive Beschäftigung mit dem Projekt angewöhnt haben. Die Betreiber des Projekts müssen sich rechtfertigen, erklären, Unsicherheiten zugeben.

Die Mediation kann einen manifesten Konflikt nicht lösen. Sie macht Befürworter nicht zu Gegnern und Gegner nicht zu Befürwortern. Sie kann aber durch Offenheit, Entemotionalisierung und Rationalisierung die öffentliche Auseinandersetzung dämpfen. Sie vertieft Informationen und entlarvt Scheinargumente. Sie nimmt der einen wie der anderen Seite eine Menge populistischen Wind aus den Segeln.

Die Mitarbeiter der Verwaltung in den Städten und Gemeinden müssen weitergebildet werden. Sie müssen die Abläufe einer Mediation oder auch anderer neuer Verfahren der Bürgerbeteiligung verinnerlichen. Das heißt auch: Sie müssen viel Zeit und Geduld aufbringen für die Diskussion mit Betroffenen und Interessierten.Und im Gemeinderat müssen die gewählten Vertreter ihren Ärger hinunterschlucken, dass es neben ihnen auch außerparlamentarische Vorschläge und Debatten über städtische Projektplanung gibt.Kurz: Alle müssen lernen, wie Bürgerbeteiligung geht.

Bürgerbeteiligung ist anstrengend, aber notwendig. Und sie kostet Zeit und Geld. Das Frankfurter Verfahren hat 19 Monate gedauert. Solange musste auch jede Entscheidung von Flughafen und Politik aufgeschoben werden. Wie viel die im Mediationsergebnis vereinbarten Lärmschutzmaßnahmen und Ausgleichzahlungen den Flughafen gekostet haben und noch kostenwerden, weiß ich nicht. Aber eines weiß ich: Die Kosten an Zeit und Geld sind allemal weitaus geringer als die permanenter Polizeieinsätze und eskalierender Gewalt mit Verletzten oder gar Toten.

Ein paar Schlussfolgerungen:

Mediation ist kein Patentrezept zur Herstellung von Akzeptanz für infrastrukturelle Großprojekte. Sie verändert die Grundüberzeugungen der Protagonisten in der Regel nicht. Sie kann Bürgern zusätzlichen Raum für die Mitwirkung an Entscheidungen von gesellschaftlicher Bedeutung bieten. Sie kann hier und da Verkrustungen zwischen Gegnern und Betreibern eines Projekts aufbrechen. Deshalb ist sie es Wert, dass Gesellschaft und Politik, Unternehmen und Bürgerinitiativen sie in das Grundwissen über Methoden der Demokratie zur Konfliktminderung und Eskalationsvermeidung aufnehmen.

Die Politik sollte nicht versuchen, Mediation auf das Prokrustesbett eines Gesetzes zu schnallen. Jede Mediation hat ihre eigene Vorgeschichte. Jede geschieht in einem bestimmten politischen und gesellschaftlichen Umfeld und in einer besonderen politischen Konstellation Situation. Jedes Verfahren hat ein eigenes inhaltliches und formales Design. Jedes muss auf jeden Einzelfall neu zugeschnitten werden können. Allenfalls könnte sie als eine Möglichkeit formal in den gesetzlichen Bestimmungen über Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren verankert werden.

Mediationist auch kein Ausstieg aus der repräsentativen bzw. parlamentarischen Demokratie. Sie kann bestenfalls deren effektive Ergänzung sein. Wenn Mediation mehr sein wollte, würde sie Wahlen tendenziell überflüssig machen.Schließlich sitzt am Mediationstisch nie das „Volk" selbst - nicht einmal Teile von ihm. Es sind immer nur „Repräsentanten" von Teilen. Und die sind nicht einmal gewählt, sondern allenfalls entsandt.

Schon gar nicht ist die Mediation ein Einstieg in eine angeblich höhere Form der Demokratie, die direkte. Von den „basisdemokratischen" Weihrauchschwaden, mit denen sich die Schlichtung „Stuttgart 21" zeitweilig umwölkt hat, halte ich gar nichts.

Mediation ist Einfluss auf Entscheidungen. Sie ist keine Demokratiepädagogik. Eine neue Bürgergesellschaft bringt sie nicht hervor. Sie setzt sie vielmehr voraus.Ihr solider Grund ist die Bereitschaft und die Fähigkeit der Bürgerinnen und Bürger, die eigene Betroffenheit im Rahmen der Verantwortung für das Ganze zu bewerten.

Ich glaube nicht, dass in Deutschland das Grundverständnis für die Notwendigkeiten eines Industrielandes verloren gegangen ist.Sollten sich aber dochim Gefüge der Meinungen und Überzeugungen über die Zumutbarkeit und Verteilung der mit Großprojekten verbundenen Lasten in der Gesellschaft tektonische Verschiebungen ereignet haben, dann können sie nicht „mediatisiert" werden. Da müssen dann die Kulturschaffenden in Kirchen und Wissenschaft, Medien und Parteien, ein größeres Rad drehen - und das Volk selbst, das durch Wahlen und Abstimmungen entscheidet.

Neue Bürgergesellschaft – repräsentative Demokratie oder Bürgerbeteiligung

Bundesverband öffentliche Dienstleistungen

Berlin, 29. November 2011

Ich habe die Mediation zum Ausbau des Frankfurter Flughafens 1998-2000 geleitet.

Es war die erste zu einem Projekt dieser Größenordnung in Deutschland. Sie war ein Erfolg.

Es ging um die Kapazitätserweiterung eines national und europäisch bedeutenden Luftverkehrskreuzes in einem eng besiedelten Raum. Es ging um den Erhalt von mehr als 60 000 Arbeitsplätzen und den Zuwachs von weiteren 30 000 sowie um ein Investitionsvolumen von mehr als 4 Milliarden Euro. Es ging auch um die Wertminderung von Häusern und Grundstücken zehntausender Anwohner, um den Erhalt eines stadtnahen Waldes, wachsende Luftverschmutzung und zunehmende Lärmbelastung.

Größere Bürgerproteste oder Widerstandsaktionen hat es seit Ende der Mediation nicht mehr gegeben. Die neue Landebahn wurde in diesem Herbst in Betrieb genommen. Ein umstrittener wesentlicher Teil des Mediationsergebnisses, das Nachtflugverbot, wurde vom Hessischen Verwaltungsgericht bestätigt.

Ich fasse meine Bewertung in 10 Thesen zusammen.

1. Der Modellcharakter des Frankfurter Mediationsverfahrens liegt im Grundsätzlichen, nicht im Einzelnen. Jede Mediation, Schlichtung usw. hat eine eigene Vorgeschichte, ein eigenes gesellschaftliches Umfeld. Jedes Verfahren hat ein eigenes inhaltliches und formales Design.

Ich warne davor, Mediation auf das Prokrustesbett einer Verrechtlichung auf der Grundlage etwa eines Mediationsgesetzes zu legen.

2. Die Mediation sollte in Kenntnis der Absichten und Planungen der Politik, der Unternehmen oder öffentlicher Einrichtungen stattfinden, aber vor den politischen und juristischen Entscheidungen. Das war beim Ausbau des Frankfurter Flughafens der Fall. Auch deshalb wurde sie ein Erfolg. Bei Stuttgart 21 war der Zug schon gegen die Wand gefahren.

Auch deshalb konnte sie nur scheitern.

3. Die Legitimation der beteiligten „Betroffenen" (auch der Bürgermeister) auf beiden Seiten ist grundsätzlich anfechtbar. Wie groß soll der Kreis der „Betroffenen" gezogen werden? Wer benennt sie" Wer spricht für wen?

Ebenso werden die Legitimität, die Arbeitsweise und des Ergebnisses der Mediation angezweifelt. Die Gegner des Projekts tun es offen („Scheinverfahren", „Ventilfunktion"), die Befürworter hinter vorgehaltener Hand („Gelaber", „Zeitverschwendung", „Wir machen am Ende doch, was wir wollen.").

Legitimation wächst erst aus dem Ablauf des Verfahrens und aus der Akzeptanz des Ergebnisses. Sie beweist sich durch „Stattfinden".

4. Die Mediation muss „ergebnisoffen" sein - nicht nur formal, sondern auch tatsächlich. „Ergebnisoffen" heißt aber nicht „ergebnislos". Ein Ergebnis kann nur zustande kommen, wenn es keine „Sieger" und „Besiegten" gibt. Ein kompromissloses „Nein" zum jeweiligen Projekt ist damit ebenso ausgeschlossen wie ein kompromissloses „Ja". Das Mediationsergebnis muss der Ausdruck einer „win-win-Situation" sein. Jeder der beteiligten Gruppen muss sich in ihm wieder finden.

5. Nicht wenige auf der Seite der Projektbefürworter wie auf der Seite der Projektgegner wünschen sich mehr oder weniger offen ein Scheitern, weil sie entweder nur ein klares „Ja" oder ein uneingeschränktes „Nein" akzeptieren wollen.

Das natürliche Ergebnis einer Mediation ist ein „Paket". Es muss so fest gepackt sein, dass es nicht wieder aufgeschnürt werden kann. (Das wurde zwar immer wieder versucht, blieb aber letztlich erfolglos).

Es ist ein „Ja-Aber". Das ist eher konsensfähig als ein „Nein-Aber". Ein „Ja-Aber" ist weniger als das Gewollte, aber die Gegner bekommen auch „etwas". Ein „Nein-Aber" verwirft das Projekt, über das die Mediation stattgefunden hat, insgesamt und das „Aber" wird zum „aliud", das seinerseits wieder der Begründung und Planung sowie eventuell der Mediation bedürfte.

6. Die Mediation kann eine gewisse Erklärungsbequemlichkeit und Sacharroganz der Planer und Sachkenner aufbrechen. Die Betreiber des Projekts müssen sich vor den Betroffenen rechtfertigen und erklären, wozu sie es Projekt brauchen und warum gerade an dieser Stelle.

Die Akzeptanz von Großprojekten und Infrastruktureinrichtungen steigt, wenn die Betroffenen wissen, was auf sie zukommt und was nicht. Warum es notwendig ist.

Und welche Alternativen es gibt.

7. Die Mediation kann einen manifesten Konflikt nicht lösen. Sie kann ihn aber durch Offenheit, Entemotionalisierung und Rationalisierung der öffentlichen Auseinandersetzung dämpfen. Sie macht Befürworter nicht zu Gegnern und Gegner nicht zu Befürwortern.

Durch Verbreiterung der Informationen und Entlarvung von Scheinargumenten nimmt sie aber der einen wie der anderen Seite eine Menge populistischen Wind aus den Segeln.

8. Mediation kostet Zeit und Geld. Das Frankfurter Verfahren hat 18 Monate gedauert und das Land Hessen über 2 Millionen Euro gekostet. (Bei einem über 4 Milliarden € teuren Projekt). Wie viel die Kompensationen den Flughafen gekostet haben 8und noch kosten) weiß ich nicht. Die Zeitverzögerung traf den Beginn des Ausbaus. Sie traf nicht dessen Fortgang.

Und Kosten der Mediation sind in allen Fällen weitaus geringer als die materiellen wie die gesellschaftlichen Kosten permanenter Polizeieinsätze und eskalierender Gewalt mit Verletzten oder gar Toten.

9. Mediation oder Schlichtung sind keine Patentrezepte für die Herstellung der Akzeptanz von Großprojekten oder Infrastruktureinrichtungen. Politik, Wirtschaft, Unternehmen öffentliche Einrichtungen und Bürgerinitiativen sollten aber auch keine Angst davor haben.

Ich bin mir sicher: Wer sich ausschließt, bleibt wegen der Eigendynamik solcher Prozesse am Ende mit den schlechteren Karten sitzen.

9. Von vornherein muss allen Beteiligten klar sein: Die Mediation tritt nicht an die Stelle der Entscheidungen durch die demokratisch gewählten und verantwortlichen Gremien. Sie schließt auch den Rechtsweg nicht aus. Für eine Rechtsverbindlichkeit der Ergebnisse fehlen ihr alle formalen und legitimatorischen Voraussetzungen Sie muss sich auf „Empfehlungen" begrenzen.

Die Politik ist nicht verpflichtet, ihnen zu folgen. Sie handelt aber klug, wenn sie es tut.

Die Mediation sollte nach einem kategorischen Imperativ folgen: Handle so, dass das Ergebnis jederzeit auch die Grundlage einer konkreten politischen Entscheidung sein kann.

10. Mediationsverfahren sind kein Einstieg in eine angeblich höhere Form der Demokratie, die direkte. Von den Weihrauchschwaden, mit denen sich die Schlichtung „Stuttgart 21" zeitweilig umwölkt hat, halte ich gar nichts. Die Mediation ist auch kein Ausstieg aus der repräsentativen Demokratie. Sie kann deren effektive Ergänzung sein. Eine neue Bürgergesellschaft bringt sie nicht hervor - und das ist auch gut so.

Akzeptanzprobleme bei Infrastruktur-Großprojekten - Mediation

Keynote auf dem CCS-Kongress

28.März 2011 in Berlin

CCS hat ein doppeltes Akzeptanzproblem: Die Technologie ist noch unerprobt. Die Einrichtungen für Abscheidung, Transport und Lagerung von CO2 stoßen auf lokale und regionale Ablehnung. Mit anderen Worten: Es geht um das "Ob", und um das „Wo".

Natürlich hängt beides miteinander zusammen, aber selbst wenn die Technologie als eine der Lösungen für das CO2-Problem allgemein akzeptiert wäre, würde das für ihre Einrichtungen am speziellen Ort noch lange nicht gelten.

Die Frage des „Ob" ist Teil des gesellschaftlichen Großthemas „Einsatz fossiler Brennstoffe" im Energiemix unseres Landes und seinen Beitrag zum Klimaschutz. Dafür verschieben sich durch Fukushima möglicherweise gerade wieder die Koordinaten.

Das „Ob" muss von den gesellschaftlichen Kräften diskutiert und von der Politik durch Gesetz entschieden werden. Ich weiß, wie sehr Sie auf das CCS-Gesetz warten.

Selbst wenn Sie das gewünschte CCS-Gesetzhaben, das Abscheidung, Transport und Lagerung von CO2 regelt, werden die Entscheidungen über die Orte von Kraftwerken, Pipelines und Lagerstätten nicht nur von geologischen, ökonomischen und technischen Voraussetzungen und Möglichkeiten abhängen, sondern auch vom Widerstand lokal oder regional Betroffener. Die Gründe dafür, Risiken für Landschaft, Gesundheit, Wirtschaft, Eigentum usw, mögen real, vorgeschoben, übertrieben oder schlichtweg falsch sein - sie reichen allemal aus, um Ablehnung zu artikulieren und Widerstand zu organisieren. Sie kennen die Beispiele in Nordfriesland und Brandenburg.

Man kann ein industrielles oder infrastrukturelles Großprojekt auf der Grundlage von Recht und Gesetz trotz unzureichender Akzeptanz mit Polizeigewalt durchsetzen. Das ist Mitte der achtziger Jahre beim Bau der Startbahn West am Frankfurter Flughafen geschehen - und hat zugleich politisches und gesellschaftliches Vertrauen in großem Umfang zerstört, hunderte Verletzte und zwei Tote gekostet.

Man kann auch versuchen, das Akzeptanzproblem durch Mediation zu lösen oder wenigstens zu mildern. Ein solches Verfahren hat die hessische Landesregierung unter Ministerpräsident Hans Eichel 1998 in Gang gesetzt. Dazu gehörte politischer Mut, denn es war neu und unerprobt.

Angesichts des Plans, eine neue Landebahn zu bauen, standen sich 1998 Politik, Wirtschaft, Flughafen und Airlines auf der einen Seite und Gemeinden und Bürgerinitiativen aus dem Umfeld des Flughafens auf der anderen Seite gegenüber. Die eine wollte eine Kapazitätserweiterung eines national und europäisch bedeutenden Luftverkehrskreuzes in einem eng besiedelten Raum, und die Stärkung der Wirtschaftskraft in der Region, den Erhalt und Zuwachs zehntausender Arbeitsplätze. Der anderen ging es um den Erhalt stadtnahen Waldes, Abwehr von Gefahren für die Gesundheit durch wachsende Luftverschmutzung, zunehmende Lärmbelastung dieser Größenordnung, auch der Wertminderung von Häusern und Grundstücken zehntausender Anwohner.

Die erste Mediation dieser Größenordnung in Deutschland über ein äußerst umstrittenes Projekt der Verkehrsinfrastruktur mit einem Investitionsvolumen von mehreren Milliarden Euro war ein Erfolg. Nach dem Ende der Mediation hat es größere Bürgerproteste oder Widerstandsaktionen nicht mehr gegeben. Die neue Landebahn wird im Herbst in Betrieb genommen.

Wenn ich darüber spreche, wie Akzeptanz am Ort der Projekte hergestellt werden kann, stütze ich mich auf meine Erfahrungen als Leiter des Mediationsverfahrens zum Ausbau des Frankfurter Flughafens 1998-2000.

Ich fasse meine Erfahrungen mit den Möglichkeiten und Grenzen eines Mediationsverfahrens in zehn Punkten zusammen:

1. Jede Mediation, Schlichtung usw. hat eine eigene Vorgeschichte und ein eigenes gesellschaftliches Umfeld und folglich auch unterschiedlichen Beteiligte, Verfahrensabläufe und Ziele. Der Modellcharakter des Frankfurter Mediationsverfahrens liegt im Grundsätzlichen, nicht im Einzelnen.

2. Das Mediationsverfahren wurde vor den politischen und juristischen Entscheidungen über den Ausbau des Frankfurter Flughafens eingesetzt.

3. Auf der Seite der Projektbefürworter wie auf der Seite der Projektgegner wünschten sich nicht wenige ein Scheitern der Mediation, damit sie auf ihrem „Ja" oder „Nein" bequem beharren konnten. Der Mediationsprozess entwickelt durch seinen Verlauf und durch sein Ergebnis eine gewisse Eigendynamik. Wer sich ausschließt, sitzt am Ende mit den schlechteren Karten da.

4. Die Mediation muss nicht nur formal, sondern tatsächlich„ergebnisoffen" sein. „Ergebnisoffen" heißt nicht „ergebnislos". Ein Ergebnis kommt nur zustande, wenn es keine „Sieger" und „Besiegte" gibt. Das schließt ein kompromissloses „Nein" zum Ausbau ebenso aus wie ein kompromissloses „Ja". Es geht darum, eine „win-win-Situation" zu schaffen, in der sich die Protagonisten der einen wie der anderen Seite wiederfinden können.

5. Folglich ist das „natürliche" Ergebnis einer Mediation in der Regel ein „Paket" - ein „Ja-Aber". Ein „Ja-Aber" ist eher konsensfähig als ein „Nein-Aber". Die Teile des Pakets müssen allerdings so fest zusammengepackt sein, dass es nicht wieder aufgeschnürt werden kann.

[Das Mediationspaket zum Ausbau des Frankfurter Flughafens bestand aus 5 Teilen:

- Optimierung des vorhandenen Bahnsystems (was in der Vergangenheit versäumt worden war),

- Ausbau der Kapazität des Flughafens durch eine neue Landebahn.

- Nachtflugverbot (Mehr Lärm am Tag kompensiert durch mehr Ruhe in der Nacht)

- Begleitmaßnahmen, insbesondere Lärmschutz, auf Kosten des Flughafens. („Antilärmpakt" zwischen Flughafen und Umlandgemeinden).

- „Regionales Dialogforum" für ständige Information und Rechtfertigung durch den Flughafen-Betreiber, der in dieser Hinsicht ein miserables Image hatte.]

6. Die Mediation hat die Erklärungsbequemlichkeit und Sacharroganz der Planer und Sachkenner aufgebrochen. Sie ist zwar verständlich, erweist sich aber immer wieder als ein bedeutendes Akzeptanzhindernis. Die Betreiber des Flughafenausbaus mussten (und müssen, s. Dialogforum) sich vor den Betroffenen rechtfertigen und erklären, wozu sie das Projekt brauchten und warum gerade so und an dieser Stelle.

7. Mediation kann den Konflikt in der Regel nicht lösen, aber sie kann ihn durch Offenheit, Entemotionalisierung und Rationalisierung der öffentlichen Diskussion dämpfen. Sie macht Befürworter nicht zu Gegnern und Gegner nicht zu Befürwortern eines Projektes, aber sie nimmt der einen wie der anderen Seite durch Verbreiterung der Informationen und Entlarvung von Scheinargumenten den populistischen Wind aus den Segeln.

8. Die Mediation ist kein Ausstieg aus der repräsentativ-parlamentarischen Demokratie. Sie kann und darf nicht an die Stelle der Entscheidungen durch die demokratisch gewählten und verantwortlichen Gremien treten. Sie kann und darf auch den Rechtsweg nicht verkürzen oder gar ausschließen. Mediation zielt auf „Empfehlungen". Die Politik muss ihnen nicht folgen, handelt aber klug, wenn sie es tut.

[Der hessische Landtag beschloss im Juni 2000 den Ausbau des FFH auf der Grundlage des Mediationspakets. Mehr als zehn Jahre später ist es immer noch gültig - trotz aller Versuche von Teilen der Politik und Wirtschaft, es auszuhöhlen oder durch Gerichtsbeschluss zu Fall zu bringen.]

9. Die Mediation kostete Zeit und Geld. Das Frankfurter Verfahren dauerte 18 Monate, aber die Zeitverzögerung lag vor dem Beginn und nicht während des Ausbaus. Das Land Hessen hat für die Mediation fast 2 Millionen DM aufgebracht. Wie teuer den Flughafen die in die Paketlösung eingepackten Kompensationen gekommen sind, weiß ich nicht. Aber die Kosten, die materiellen wie die gesellschaftlichen, waren in jedem Fall geringer als die eines permanenten Polizeieinsatzes mit Verletzten oder gar Toten.

10. Mediation ist kein Patentrezept für die Herstellung von Akzeptanz für industrielle Großprojekte oder Infrastruktureinrichtungen. Aber sie kann in bestimmten Fällen eines der Instrumente sein, mit denen sich Akzeptanz für ein schwierig zu vermittelndes Großprojekt herstellen lässt. Politik, Wirtschaft, Unternehmen und Bürgerinitiativen sollten davor keine Angst haben.

Gegen tektonische Verschiebungen im Meinungs- und Überzeugungsgefüge einer Gesellschaft kommt allerdings keine Mediation an - sie mag so gut sein wie sie will.